На сессии дагестанского парламента 29 октября планируется принятие проекта Закона Республики Дагестан «О регулировании земельных отношений в Республике Дагестан». Проект внесен правительством РД в порядке законодательной инициативы, но хорошо известно, что о необходимости проведения земельной реформы неоднократно говорил глава Дагестана Рамазан Абдулатипов. Очевидно, что проект закона подготовлен по его поручению, однако публичного обсуждения не было, хотя по вопросу планируемой масштабной приватизации земель сельхозназначения ранее высказаны противоречивые мнения. Руководство Народного Собрания ограничилось опубликованием 13 октября проекта на сайте парламента – ознакомление с его содержанием вызывает много вопросов.

Эдуард Уразаев

ГЛАВА ВСЕМУ ГОЛОВА?

В пояснительной записке к законопроекту говорится, что он «разработан в целях совершенствования земельного законодательства Республики Дагестан, определения особенностей правового регулирования земельных отношений на территории республики и в связи с принятием Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ». Одновременно с принятием этого нормативно-правового акта предлагается признать утратившим силу действующий Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. № 45 «О земле», в который изменения вносились 27 раз (а не 23, как указано в проекте).

В отличие от многих других нормативно-правовых актов в законопроекте исключаются позиции, дублирующие Земельный кодекс Российской Федерации, а нормы, принятые по предметам ведения Республики Дагестан, сохраняются. В результате, говорится в записке, если действующий Закон Республики Дагестан «О земле» содержит XIX глав и 99 статей, то рассматриваемый законопроект – всего 17, он более удобен для восприятия.

С одной стороны, это так, но с другой – придётся смотреть несколько законов, что не юристу сделать непросто.

При сравнении законопроекта «О регулировании земельных отношений в РД» с пока действующим законом РД «О земле» сразу бросается в глаза появление новой статьи 2 «Полномочия главы РД в области земельных отношений». В ней сказано: «К полномочиям главы Республики Дагестан в области земельных отношений относится:

1) принятие решения о возможности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, юридическим лицам без проведения торгов для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законом Республики Дагестан;

2) иные полномочия в соответствии с законодательством.

То есть, если к главе республики обращается бизнесмен и говорит, что он хочет построить завод, теплицу, склад или предприятие бытового обслуживания, частную больницу, школу, детский сад и т. п. объекты, которые нужны республике, как воздух, то единоличным распоряжением руководителя исполнительной власти земельный участок, находящийся в государственной (РД) или муниципальной собственности, без конкурса и торгов может быть передан в собственность, аренду или безвозмездное пользование какому-нибудь ОАО или ООО, учредителем, владельцем или руководителем которого и является инвестор.

В ныне действующих законах «О земле» и «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» (от 29 декабря 2003 г. № 46) такого права ни у кого нет.

За правительством Республики Дагестан, согласно ст. 7 закона РД «О земле», закреплены, в частности, полномочия:

– управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности РД, перевода земли из одной категории в другую в установленном порядке;

– предоставление земельных участков, находящихся в собственности РД, для целей, не связанных со строительством.

А специально уполномоченным органом (сейчас это Министерство по управлению государственным имуществом РД), согласно ст. 8 закона РД «О земле», осуществляются, в частности, такие функции:

– управление, распоряжение и приватизация земельных участков, переоформление прав на земельные участки, выкуп земельных участков для государственных нужд РД и выступление арендодателем земельных участков;

– организация и проведение торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков или права их аренды;

– заключение договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков.

Эти полномочия и функции сохранены и в новом законопроекте, но одновременно пунктом 2 статьи 25 закона РД «О земле» установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц (приватизация) осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и настоящим законом.

Там же в пункте 5 записано: «Права на незастроенные земельные участки, находящиеся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, приобретаются исключительно на торгах (аукционах, конкурсах), кроме случаев, предусмотренных федеральными законами и законами РД».

Благодаря новому законопроекту у главы РД появляется дополнительный рычаг для предоставления земельных участков, но порядок их предоставления, за исключением соответствия критериям социальной или инвестиционной эффективности, которые будут обозначены в ещё одном новом законе, отсутствует.

ЗА ПРЕДЕЛАМИ ГРАНИЦ

Законопроектом предусматривается ещё одно нововведение, изложенное в статье 6. В нём устанавливается порядок передачи земельных участков, находящихся в собственности Республики Дагестан, в муниципальную собственность.

Пунктом 1 этой статьи предложено осуществлять эту передачу на безвозмездной основе и с целью обеспечения развития муниципальных образований Республики Дагестан.

Передача земельных участков от государства муниципалитетам должна осуществляться по предложениям органов местного самоуправления на основании решения правительства республики и акта приёма-передачи.

Согласно же пункту 3 статьи 6 законопроекта, в собственность муниципальных образований могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в собственности Республики Дагестан, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Скорее всего, этим самым открывается возможность передачи земель отгонного животноводства, располагающихся на территории равнинных районов в собственность муниципальных районов горной зоны. Между тем прозвучало много аргументов о нецелесообразности существования своего рода анклавных территорий и управления ими издалека.

ДЛЯ ВЫПАСА СКОТА И СЕНОКОШЕНИЯ

Небезынтересна и статья 9 законопроекта, устанавливающая порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной (РД) или муниципальной собственности, гражданам для выпаса скота и сенокошения. В ней сказано, что земельные участки для этих целей предоставляются гражданам в краткосрочную аренду (до трех лет) без права выкупа и из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных вблизи населенных пунктов.

Очевидно, что три года – малый срок, и ещё нелепей выглядит пункт 3, в котором говорится, что «на земельных участках, предоставленных для целей, указанных в настоящей статье, разрешается размещение временных сооружений, необходимых для осуществления разрешенной деятельности (загонов, хозяйственных построек временного типа и других)», но «при прекращении прав на указанные земельные участки возведенные на них временные постройки подлежат сносу владельцами этих строений или за их счет без возмещения стоимости строений».

А ОСНОВНОЙ ВОПРОС?

Так будет ли массовая распродажа земель сельхозназначения с провозглашённой целью передачи участков от неэффективного собственника к эффективному? И не станет ли она обманом, когда все лакомые куски земли скупят толстосумы, а те, кто трудился на земле, останутся ни с чем?

В статье 6 закона РД «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» записано, что «приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, на территории Дагестана осуществляется через 49 лет с момента вступления в силу настоящего закона» (вступил в силу в 2003 году). Под приватизацией же понимается передача находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ).

Однако в земельном законодательстве используются понятия «приобретение» или «представление» земельных участков», которые близки по смыслу, но отличаются и вносят путаницу. В земельной сфере проводится не только купля- продажа, но и безвозмездная (бесплатная) передача земель. А ограничение, установленное в статье 6, обходится переводом земель из одной категории в другую: например, земли сельхозназначения – в земли промышленности или земли населённых пунктов, где земельные участки можно продать на аукционе или без торгов.

Есть также статья 11 этого закона, установившая, что «земельные участки из земель отгонного животноводства, находящиеся в собственности Республики Дагестан, предоставляются гражданам или юридическим лицам для сенокошения и выпаса скота в аренду в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Дагестан без права приватизации». В этом случае можно в соответствии с упомянутой статьёй 9 законопроекта передать безвозмездно отгонные земли в муниципальную собственность, а затем перевести в земли населённых пунктов. В новом статусе (категории) подвести участки под приватизацию будет проще.

Разумеется, что это лишь малая часть нововведений и поставленные вопросы требуют экспертного обсуждения.